消费民事公益诉讼案件中适用惩罚性赔偿问题研究

作者：刘相文 刁维俣 李振伟

一

问题的提出

2013年修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》（下称“《消费者权益保护法》”），为促进构建和谐公平诚信的消费市场秩序，结合我国市场诚信体系尚不健全的情况，首次规定了消费民事公益诉讼制度。该法第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”

2016年5月1日，为解决消费民事公益诉讼制度在司法实践中的问题，最高人民法院正式颁布实施了《关于审理消费民事公益诉讼案件适用若干问题的解释》（下称“《消费民事公益诉讼解释》”），但是该司法解释第十三条第一款[1]仅规定了“停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等”民事责任，并未将侵权责任法中常见的“损害赔偿”责任涵盖在内。

虽然，最高人民法院表示“…至于其他责任承担方式，在明确列举请求权类型后面加一个‘等’字作为保留，为将来法律修改及司法实践进一步发展后，消费民事公益诉讼的请求权类型扩展预留空间”[2]，但由于现行法律、司法解释的规定不明确，目前司法实践中，各地法院对损害赔偿请求权，尤其是惩罚性赔偿请求权能否在消费民事公益诉讼中适用的司法裁判尺度不一，给实务工作造成很大困扰。

例如，在广东省消费者委员会与李华文等消费民事公益诉讼一案[3]中，虽然原告广东省消费者委员会要求被告承担惩罚性赔偿责任，但深圳市中级人民法院明确表示《消费民事公益诉讼解释》第十三条第一款“并未明确规定可适用惩罚性赔偿，因此原告依据该条主张惩罚性赔偿，依据不足。”然而，在同年判决的广东省消费者委员会诉彭开胜、李燕兰等案件[4]中，广州市中级人民法院却明确表示“消费民事公益诉讼更具有替代性和补充性，是为了保护众多不特定消费者合法权益，同时避免消费侵权者的民事责任落空，不因至今没有消费者向两被告主张权利而无视损害的客观存在”，进而支持原告提出的惩罚性赔偿的诉讼请求。

因此，本文将针对该实务问题，从消费民事公益诉讼制度的内涵、惩罚性赔偿制度的适用条件，以及惩罚性赔偿制度适用的现实困境三个方面出发，以期对惩罚性赔偿制度在消费民事公益诉讼制度中的适用问题提出自己的观点和意见。

二

我国当下的消费民事公益诉讼制度内涵并不包括“补偿和惩罚”

《中华人民共和国消费者权益保护法（2013修正版）释义》（下称“《消费者权益保护法释义》”）中对于消费民事公益诉讼的定义是指“众多且不特定消费者的权益受到损害时，无直接利害关系的主体为保护消费者权益提起的诉讼。”

上述消费民事公益诉讼的定义，需要结合我国尚不健全的市场诚信体系加以理解。相较于市场经济制度成熟的国家而言，我国现下的消费民事公益诉讼制度的内涵，更多的具有时代和国情的色彩，主流学界观点认为：“补偿和惩罚”并非该制度的主要核心功能：

1、由于我国的市场经济体制仍在不断健全和完善，在此环境下应运而生的消费民事公益诉讼制度，其主要功能在于“快速及时制止经营者不法行为”[5]，尽快净化市场环境，而非代替消费者个体寻求损害赔偿的私益救济。申言之，消费民事公益诉讼制度的核心功能应是“制止和预防”而非“补偿”[6]，更毋谈惩罚性赔偿。

2、我国目前的消费民事公益诉讼制度是旨在保护不特定第三人的合法权益。由于消费民事公益诉讼所保护的利益具有扩散性[7]，“消费民事公益诉讼的发起主体并不是直接与案件有直接利害关系的人”[8]，发起诉讼的主体因不存在直接利害关系而无法享有损害赔偿请求权。消费民事公益诉讼制度主要价值在于防止侵害众多消费者合法权益行为的发生或继续或者为众多实际受害人提起私益诉讼奠定一定的基础。

3、 消费民事公益诉讼制度本身“针对的是不特定主体所拥有的社会公共利益”[9]。“不特定”既是指受侵害主体的不特定，亦是客体利益的不特定，消费民事公益诉讼并非众多私益诉讼的简单叠加，提起消费公益诉讼的主体也无法对于不确定的权益损害提出统一的赔偿请求。 

三

惩罚性赔偿的适用须以个案为基础进行认定，难以适用于消费民事公益诉讼

全国人大法工委出版的《中华人民共和国侵权责任法释义》（第2版）（下称“《侵权责任法释义》”）第四十七条规定：“惩罚性赔偿也称惩戒性赔偿，是加害人给付受害人超过其实际损害数额的一种金钱赔偿，是一种集补偿、惩罚等功能于一身的赔偿制度。”具体到消费者权益保护领域，《消费者权益保护法释义》明确“惩罚性赔偿是指当经营者以恶意、故意、欺诈或放任的方式实施加害行为而致消费者受损时，消费者可以获得实施损害赔偿之外的增加赔偿。”

由此可见，惩罚性赔偿主要目的系对非法经营者施以经济制裁，而达到社会示范作用，即对该种违规行为及违规经营者的威慑，同时给予消费者超出其实际损害之外的经济赔偿，增强消费者维权的动力。

司法实践中，适用惩罚性赔偿的主要法律依据为《侵权责任法》第四十七条：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。结合《侵权责任法释义》规定，适用《侵权责任法》第四十七条规定惩罚性赔偿的前提条件为被侵权人死亡或者健康受到严重损害，除此之外的其他损害不适用惩罚性赔偿。

关于消费者权益保护领域惩罚性赔偿制度主要规定在《消费者权益保护法》第五十五条：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。

经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第四十九条、第五十一条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。”

根据上述法律规定，消费者权益保护领域的惩罚性赔偿可以区分为欺诈型惩罚性赔偿及人身损害型惩罚性赔偿。鉴于《消费者权益保护法》规定的人身损害型惩罚性赔偿是《侵权责任法》第四十七条规定的惩罚性赔偿在消费者权益保护领域的具体体现，其适用前提与构成要件亦应当符合《侵权责任法》第四十七条项下惩罚性赔偿的一般规定，同时，适用《消费者权益保护法》规定的人身损害型惩罚性赔偿还应当满足消费品或服务存在缺陷的特殊规定。

但是，结合前述，无论是哪种类型化的惩罚性赔偿，均需要对侵权行为、因果关系、损害结果进行个案认定，有赖于大量的事实证据。事实上，即使是惩罚性赔偿制度的渊源国家，如英国、美国，均对惩罚性赔偿予以严格的规定，其适用案件的范围、构成条件、赔偿上限[10]、豁免情况乃至是陪审团做出惩罚性赔偿的独立程序与赞同比例等[11]都具有十分严格的限制，以避免因惩罚性赔偿的滥用及对经济与司法正当秩序的不利影响。

鉴于以上严格的适用条件在我国法律体系中尚不完善，惩罚性赔偿无法在我国的消费民事公益诉讼中进行统一举证、审理、裁判。例如，在一些涉及欺诈型惩罚性赔偿的消费民事公益诉讼中，部分个案的生厂商、销售商、消费者在各自的商品流通环节均明确告知了产品不符合国家标准，没有欺诈的侵权行为，但可能存在人身损害；而部分案件中，生产商、销售商存在隐瞒的欺诈行为，由于侵权行为、因果关系、损害结果的不一，惩罚性损害赔偿难以在这样的案件中进行统一的裁判。 

四

惩罚性赔偿适用于消费民事公益诉讼存在现实困境

消费者主张的惩罚性赔偿目前仅在私益诉讼中予以规定，然而消费民事公益诉讼作为一种特殊的民事诉讼制度，其对相关主体的利益影响更为重大、范围更为广阔，其中亦需要考虑现实的可操作性，惩罚性赔偿的适用应当较私益诉讼更为审慎。

（一）法学理论层面，提起消费民事公益诉讼的主体不具备主张惩罚性赔偿的主体资格

如前所述，根据现行法律法规及相关司法解释，提起消费民事公益诉讼的适格原告包括消费者协会及人民检察院。但无论是消费者协会还是人民检察院，在消费民事公益诉讼中，其自身的合法权益并未受到任何侵害。因此，从主体角度而言，提起消费民事公益诉讼的原告因其自身合法权益未受到侵害，不具有利害关系，其本身不能在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求。正如最高人民法院所言“消费民事公益诉讼的原告并非经营者不当行为的受害者，难以基于所受损害而衍生出相应的诉讼请求。”[12] 

（二）司法程序层面，在消费民事公益诉讼制度中适用惩罚性赔偿制度存在障碍

如果允许在消费民事公益诉讼中适用损害赔偿制度乃至于惩罚性赔偿制度，首先要解决的就是举证、惩罚性赔偿金的计算方式等问题。截止目前，惩罚性赔偿金的性质、归属及分配制度仍不完善；还未有相关法律法规等规范性文件对前述事宜予以明确。

消费民事公益诉讼所保护的是不特定消费者的合法权益，其最大的特点就是受到损害的消费者数量是“不特定的”，如果允许在消费民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，势必会导致举证繁冗，审理旷日持久，延缓诉讼进程，而无法达到“快速及时制止经营者不法行为”的目的；计算方式如何设定，才能保证公平，实践中均缺乏相应规定的指引。

（三）配套制度建设方面，消费民事公益诉讼制度中适用惩罚性赔偿缺乏相应配套制度支持

惩罚性赔偿适用在消费民事公益诉讼制度中，也需要解决赔偿金的归属、管理方式等重要问题。赔偿金如何分配、是否能够分配给所有受到侵害的消费者，这些问题都需要配套制度加以解决。然而，目前我国尚无相应法律依据和配套制度保障。考虑到公益诉讼制度本身目前仍不完善，司法实践仍处于摸索阶段，在缺乏明确法律依据的情况下，对于消费民事公益诉讼制度中主张惩罚性赔偿的做法，实践中更宜采取谨慎和保守态度。

综上所述，我们认为，在我国当前司法环境下，消费民事公益诉讼中不宜适用惩罚性赔偿制度。尽管消费民事公益诉讼中无法适用惩罚性赔偿，消费者仍可以根据公益诉讼判决所确定的相关事实，进而以私益诉讼的方式维护自身合法权益，实现权利救济。

[注] 

[1]《消费民事公益诉讼解释》第十三条第一款“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。”

[2] 杜万华.最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2016。

[3] 参见深圳市中级人民法院（2017）粤03民初547号民事判决书。

[4]参见广州市中级人民法院（2017）粤01民初384号、386、387号民事判决书。

[5] 杜乐其. 消费民事公益诉讼损害赔偿请求权研究[J]. 法律科学（西北政法大学学报）， 2017（06）：170-182。

[6] 同注5。

[7] 肖建国,黄忠顺.消费公益诉讼中的当事人适格问题研究——兼评《消费者权益保护法修正案（草案）》第十九条[J]. 山东警察学院学报，2013。

[8] 参见民商法前沿论坛第430 期：《消费民事公益诉讼司法解释》的理解与适用，中国民商法律网，http://www.civillaw.com.cn/bo/t/?id=30796，2020年2 月5日访问。

[9] 张卫平.民事公益诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学，2013。

[10]为了避免陪审团作出的惩罚性赔偿金额过高，美国多数州明确规定了惩罚性赔偿金额的上限，如威斯康星州为20万美元或者补偿性赔偿的2倍中的更高者；田纳西州为50万美元或者补偿性赔偿的2倍中的更高者；爱达华州为25万美元或者补偿性赔偿的3倍中的更高者等。有些州以被告净资产的百分比作为上限，如蒙大拿州为1000万美元或者被告净资产的3%中的低者。事实上，经美国司法部统计，在所有进入判决程序的案件中，只有2%的案件作出了惩罚性赔偿，赔偿金额的中间值介于3.8万美元与5万美元之间。

[11] 如阿拉斯加、密西西比、阿肯色、蒙大拿、宾夕法尼亚、伊利诺伊等明确要求陪审团通过独立的程序决定是否作出惩罚性赔偿的判决；德克萨斯、蒙大拿州还要求陪审团必须一致同意才能作出惩罚性赔偿的判决；有些州规定了陪审团决定惩罚性赔偿金额时需要考虑的因素，要求法官必须给予陪审团足够的指导。

[12] 杜万华.最高人民法院消费民事公益诉讼司法解释理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2016。

The End

 作者简介

刘相文  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规/政府监管, 收购兼并

刁维俣  律师  

北京办公室  争议解决部

李振伟    

北京办公室  争议解决部

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